來源（yuán）：水工（gōng）業市場雜（zá）誌
隨（suí）著農村經濟的快速發展，農村生活汙水和（hé）垃圾處理（lǐ）成（chéng）為人們普遍關注的現實問題，但現有的農村生活汙（wū）水和垃圾處理模式難以解決農村的環境汙染問題。本文主要（yào）就我國農村目前亟待解決的生活汙水（shuǐ）和垃圾處理PPP模式進行探討，以期拋磚引玉，推動該類項目的（de）實踐操作。
一、農村生活汙水和垃圾處理現狀
我國很早就提出了農村生活垃圾村收集、鎮轉運、縣（xiàn）處理的垃圾收集處理思路，但由於地（dì）方財政難以支撐這麽龐大的垃圾處理係統工作，至今隻有縣（xiàn）城及部（bù）分鄉鎮所在地的垃圾得到轉運處理。農村汙水處理同垃（lā）圾處理一樣，最好的也隻延伸到了鄉鎮。大（dà）部（bù）分地區垃（lā）圾就地焚燒或亂堆亂放，垃圾和汙（wū）水靠下雨衝入河流，造成河流和大氣（qì）汙染。
二、農村（cūn）生活汙水和垃圾處理現狀
1.農村基礎環保設施滯後，管（guǎn）理體係缺乏
由於農村區域特點，農村生活汙水、垃圾處理技術與城市有較大差異，與城鎮汙（wū）水處理廠處理規（guī）模（mó）相比，農村生活汙水處理設（shè）施的（de）處理規模大多數在幾百噸左右，無法形成規模效（xiào）益，且農村人口居住分散，汙水收集困難，並由於特定曆史和經濟條件下形成（chéng）獨特的城鄉二元（yuán）經濟結（jié）構，加（jiā）之農業廢棄物排放量巨大，超過了環（huán）境承納（nà）能力，基層政府提供農村環保基礎（chǔ）設施建設嚴重不足，缺乏有效的公共服（fú）務投融資機製和（hé）政策等管理體係（xì），絕大多數鄉村基本沒有能力（lì）單獨建設（shè）和管理汙水處理設施。
2.單（dān）純依靠政府投入，資金不（bú）足
農村生活汙水（shuǐ）、垃圾處理設施屬於（yú）公共基礎設施，政（zhèng）府具有建設的主（zhǔ）導責任。但農村地廣人（rén）稀，汙水、垃圾等（děng）基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政（zhèng）府投入，渠道單一，尤其一些農業縣，財力相對薄弱，政府投入經（jīng）費明顯不足。
3.農村宣傳教育不（bú）夠深入
受人力、資金條件限（xiàn）製，環境汙染宣傳教育還沒（méi）有真正深入到農村。基層幹部環保法製觀（guān）念薄弱，注重發（fā）展輕視環境保（bǎo）護，加之農（nóng）民學曆偏（piān）低，意識不到（dào）環境保護的重要性，依法維權意識薄弱，對（duì）生活汙水、垃圾處理的環境（jìng）危（wēi）害認識不足，日常生產、生活（huó）缺乏指導學習資料，難以適應新農村建設的需要。
三、PPP模式的應（yīng）用及創新模式選擇
1.PPP模式的應（yīng）用
PPP模式即政府和社會資本合作。財政部於2014年5月正式設立了政府（fǔ）與社會資（zī）本合作的工作（zuò）領導小組（zǔ），PPP模（mó）式（shì）進（jìn）入規範化軌道。近年來，PPP模式已經在高速公（gōng）路、軌道建設、水力發電等方麵取得了不（bú）錯的應用成效。2017年7月1日（rì），財政部、住房（fáng）和城鄉建設（shè）部、農業（yè）部和環境保護部聯（lián）合發布《關於（yú）政府（fǔ）參與的汙（wū）水、垃圾處理項目全麵實施PPP模（mó）式（shì）的通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬對政府參與的汙水、垃圾處理項目全（quán）麵（miàn）實施PPP模式。
2.PPP創新（xīn）模式（shì）選擇
根據我國政（zhèng）策要求，農村基礎設施建（jiàn）設運作模式（shì）有以下3種：
（1）政（zhèng）府傳統（tǒng）建設模式
對於財力比較充裕的地區，政府（fǔ）通過招投標方式，選（xuǎn）擇施（shī）工建設方，由政府財政出資完成農村生活汙水（shuǐ）、垃圾處理等（děng）基礎設施（shī）建設，後由政府自行運營或委（wěi）托運營。該模式要求政府具有充（chōng）裕的財政資金，用於安排建（jiàn）設，同時要求政府具有較高專業技術能力或運營管（guǎn）理能力，從技術和管理（lǐ）上，滿足（zú）農村生活汙水、垃圾處（chù）理運營（yíng）的需要（yào）。但就目前基層財力現（xiàn）狀而言，無疑是（shì）紙上談（tán）兵。
（2）政府購（gòu）買服務模式（shì）
政府購買服（fú）務，是指通過發揮市場機製作用（yòng），把政府直接提供的一部（bù）分公共服務事項（xiàng）以及政（zhèng）府履職所需服務事項，按（àn）照一定的方式和程序，交（jiāo）由具備條件的社會力量和事業單位承擔，並由政府根據合同約定向其支（zhī）付費用。根據（jù）《財政部關於堅（jiān）決（jué）製（zhì）止地方以政府購買服務名義違法違規融資（zī）的通知》(財（cái）預〔2017〕87號)的要求，嚴（yán）禁（jìn）將（jiāng）建設工程與（yǔ）服務打包作為政府購買服務項（xiàng）目，因此購買服務應嚴格限製在屬於政府（fǔ）職責範圍、適合采取市場化方（fāng）式提供、社會力量能夠承擔（dān）的服務事項，列入政（zhèng）府購買服（fú）務指（zhǐ）導（dǎo）性目（mù）錄。而生活汙水和垃圾處理屬於市政工程，不在政府購買服務指導（dǎo）性目錄中（zhōng）。
（3）PPP模式
國務院辦公廳《關於創新（xīn）農村基礎設施投融資體製機製的指導（dǎo）意見》(國辦發〔2017〕17號)指出，支持各地通過政府和社會資本合（hé）作模式（shì），引導社會資（zī）本投（tóu）向農村基（jī）礎設施領域。《農村（cūn）人居環境整治三年行（háng）動方（fāng）案》指出，鼓勵各類企業積（jī）極（jí）參與農村人居環境整治項目，規範推廣PPP模式，通過特許經營等方式吸引（yǐn）社會資本參（cān）與農村垃圾汙水（shuǐ）處理項目。
四、案例分（fèn）析
本文針對以上（shàng）3種模式，依據財政部政府（fǔ）和社（shè）會資本合作中心平台管理庫（kù）“常州市武進區農村分散式生活汙水處理工（gōng）程(一期)PPP項目”為例，對不同模式下的物有所（suǒ）值進行分析（xī）。
1.案例概況
本工程涉及對常州市武進（jìn）區（qū）下轄的徨（huáng）裏鎮（zhèn）、嘉澤鎮、禮嘉鎮、洛陽鎮、前黃鎮、雪堰鎮和牛塘鎮7個建製鎮、602個自然村進行生活汙水收集與處理，受益戶數（shù）為36752戶；其中一期工程涉及215個自然村，受益（yì）戶數（shù）為（wéi）15074戶。投資估算總額為24321.01萬元，其中建設投資費用（yòng）23862.19萬元，建設期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式，進行特許（xǔ）經營合作（zuò），共同組建成立項目公司負責（zé）項目建設及運營管理（lǐ），並在合作期末移交給政府。
2.物有所值(VfM)分析
根據本項目特點，不適宜采（cǎi）用政（zhèng）府購買（mǎi）服務模式。
武進（jìn）區財政局根據《關於印發<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求，組織（zhī）政府相關部門、財（cái）政、資（zī）產評估、會（huì）計、金融等（děng）經濟方麵專家，以及行業、工程技（jì）術、項目管理和法律方麵（miàn）專家（jiā）召開物有所值（zhí）評價專（zhuān）家論證會，通過比較PPP模式和政府傳統建設模式的優劣，采（cǎi）用定性、定量兩種方式對該項目進行論證。
（1）定性分析
經論證，該項目采用PPP模式物有所值定性評（píng）價得（dé）分為84.24分，高於合格標準(60分)，通過物有所值定性評價。
（2）定量分析
本項目采用政府傳統建（jiàn）設模式，通過招標采購，政府自建自營項目產生的（de）成本的淨現值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式，項目所承擔的全生命周（zhōu）期（qī）成本的淨現值(PPP)為20127萬元；兩者相比物（wù）有所值 (VfM)為1236萬元。
物有所值定量評價PPP值小於PSC值，物有所值量值和指數均為正，該項目適合采用PPP模式實施。
綜上所（suǒ）述，本項目采用PPP模（mó）式比采用傳統方式將節省成本費用，同時本項目交付（fù）給社會（huì）資本來做，可充分發揮社會資本的技術優勢和管理經驗，提高項目運營效益，推（tuī）動項目的（de）長期穩定（dìng）運營。
五（wǔ）、推行農村生活汙水和垃圾處理PPP模式實施要點分（fèn）析
對目前農村生活（huó）汙水和垃圾處理項目，無論是從政策導向（xiàng）還是現實選（xuǎn）擇上，PPP模式都具備其獨特優勢。但是（shì）在（zài）項（xiàng）目設計和實施操作過程中，還需要關注以下問題：
1.合理確定邊界條件（jiàn），風險共擔
農村各地區區域差別較大，需按照地區（qū）差異，因（yīn）地（dì）製宜采用適合的技術和處（chù）理模式，合理確定項目合作邊界（jiè）條件、合（hé）作內容，明確政（zhèng）府和（hé）社會資本的責權利的劃分，確定政府和社會資本的風險承擔方式，合（hé）理共擔風險。
2.高效區域統籌（chóu）安排
農村生活（huó）汙水和垃圾處理項目往往投資額較小，居民住宅區域（yù）分散，無法形成（chéng）規模效益，若按各行（háng）政村單獨立項審批實施，會（huì）導致縣域範圍內類似小型（xíng）項目居多，前期費用翻倍增（zēng）加。因此政府應由旗（qí）縣相關主管部（bù）門（mén）統籌安排（pái），成立項目實（shí）施領導小組，將（jiāng）農村生活汙水和垃（lā）圾處理項目整體打包，將縣域範圍內的農村生活汙（wū）水和垃圾處理項目進行捆綁實施，統（tǒng）一規劃、統一建設、統一運行、統一管理（lǐ），提升項目的規模效益，提高項目收益能力，吸引實力過（guò）硬的社會資本。而且采用項目整（zhěng）體打包立項的（de）辦法，還可以降低前期各類谘詢費用，節（jiē）省人力、物力，提（tí）高審批、實施效率。
3.理清土地供應問題
農村土地是集（jí）體所有、依法由農民集體使用（yòng）的耕地、林地、草地，以及其（qí）他依法用於農業的（de）土（tǔ）地，簡稱為農地。農村生活汙（wū）水（shuǐ）和垃圾處理PPP項目用地多數集中在居民聚集區，單個項目體（tǐ）量小，占（zhàn）地選址零星分散，不符合土地（dì）利用整體規劃，根（gēn）據《關於深入推進農業供給側結構性改（gǎi）革做好農村產業融合發展用地保（bǎo）障工作的通知》中關於（yú） “鄉（xiāng）(鎮（zhèn）)土地利用總體規劃可以預留少量(不超過（guò）5%)規劃建設用地（dì）指標，用於零星分散（sàn）的單獨選址農業設施、鄉（xiāng）村設施（shī）等建設”的規定，項目實施可利用預留建設（shè）用地指標解決土（tǔ）地（dì）供應（yīng）指標問題。
4.加強政府專項資金整合
目前農村生活汙水和垃圾處理項目（mù），由水務、發改、環保、住建等多個行業主管部門分管，均有各類政府專項資金，可以用（yòng）於項目建（jiàn）設和運營補貼支付，縣政府在整合項（xiàng）目的同時，也可以整合不同渠道（dào）下達的專項資金，根據其建設內容、來源和用途（tú）要求，合理規（guī）劃安排，利用好各（gè）項補助資金，提高專項資金使用效益，減輕財政支（zhī）付壓力。
5.完善定價調價機製（zhì）
當前農村（cūn）生（shēng）活（huó）汙水和垃圾處理的（de）價格形成機製不完善，汙（wū）水垃圾處理農戶繳費製度推（tuī）廣（guǎng）尚有（yǒu）一定難度。因此積極（jí）探索（suǒ）農戶繳費、村集體補貼、財政補助相結合（hé）的付費機製，綜（zōng）合考（kǎo）慮建設運營成本、財政承受能力、農村居民意（yì）願，合理確定服務價格水平和補償機製，是此類項目的（de）難點（diǎn）問題。
6.建立合理的（de）運營補償機（jī）製
農村生活汙（wū）水和（hé）垃圾處（chù）理項目，在誰汙染、誰治理、誰付費（fèi）無法推行的情況下，設置合理的項目回報機製，對於項目成功落地至關重要。對於財力不足的縣，一方麵，地方（fāng）政府應（yīng）加大財（cái）政資金傾斜力度，統籌政府各類資金（jīn），支持農村生活汙水和垃圾處（chù）理。另一方麵，結合垃（lā）圾的資源化利用，增強項目（mù）的經營性，通過（guò）經營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可以將農村（cūn）生活（huó）汙水和垃圾（jī）處理（lǐ）與產業、園區、鄉村旅遊等進行捆綁，實（shí）行一體化開發和建設，增加（jiā）運營第（dì）三方收（shōu）益來源（yuán）。
7.充分調動農（nóng）民參與積極性
農（nóng）村生活汙水和垃圾處理，與（yǔ）農民的（de）利益息息相關，項目設計（jì）應充分考慮調動農民參與積（jī）極性。鼓勵社會資本與村鎮村（cūn）民自治組織、新興農業經營主體密切合作，引導（dǎo）農民參與項目規劃（huá）和實施，推行村（cūn）莊保潔員製度，通過分散式汙水垃圾的資源化利用，為農民（mín）提供肥料和能源，使（shǐ）農民得到實惠，完善與農（nóng）戶的（de）利益聯結機製（zhì），建立長期穩定的合作關係。
8.加強績效監督考核
為確保（bǎo）農村生活汙水（shuǐ）和垃圾處理項目長期穩定運營，應加強項目的運營績效（xiào）考核，建立績效考核與付（fù）費掛鉤機製。通過建立戶（hù）、村、鎮（zhèn）、縣（xiàn）(旗)的多級監督管理考核機製（zhì），設立績效考（kǎo）核小組，確保項目穩定（dìng）運營，提高項目運營的效（xiào）率和效果。
