來（lái）源（yuán）：中國證券報

記者獲悉，針（zhēn）對近年來PPP模式在發展過程中出現的新問題、新需求，相關部門已開始修訂《政府和社會資本合作模式操作指南(試行（háng）)》《政府和社會資本合作項（xiàng）目財政承受能力（lì）論證指引》。修訂後的文（wén）件有望於四季度發布。業內人士分析，規範政府基金預算（suàn）在PPP項目中（zhōng）的應用及完（wán）善收益分享和風險分擔（dān）機（jī）製設計有望（wàng）在修訂版文件中重點體現。

規（guī）範政府基金預算應用

地方政府借基金預算規（guī）避10%紅線的（de）現象近年來頻頻出現。

10%紅線是在2015年財政部（bù）發（fā）布的《政府和社會資（zī）本合作項目財政承受能力論證指引》中提出的。該《指引》稱，每一年度全部PPP項目（mù）需要從預算中安排支出責任，占一般公共預算（suàn）支出（chū）比例應當不超過10%。

近年來隨著PPP入（rù）庫項目不斷（duàn）增加，財政承受能力10%紅線（xiàn）是（shì）否在此次修訂範（fàn）圍內（nèi）備受關注。

中國財政科學研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識表示，10%紅線是在參（cān）考借鑒國際通行標準(6%-7%)的基礎上，結合我國城鎮化發展實際需要，經過反複論證最終確定的“上限”，依照總（zǒng）量（liàng）控（kòng）製原則，從全國財政收入和支出（chū）的全方位通盤（pán）進（jìn）行考慮的，所以10%紅線不太可（kě）能有變化。

財政（zhèng）部5月發布的《築牢（láo）PPP項目財政承受能力10%限（xiàn）額的“紅線（xiàn）”——PPP項目財政承（chéng）受能力匯總分析報告》(以下簡稱（chēng）《報告》)中也強調，下一（yī）步將堅守規範（fàn）運作的底線，嚴控財政承受能力10%的紅線。

《報告》指出，要完善財政承受能力論證製度，完善項目庫功能，對支出占比7%-10%的地區進（jìn）行風險提示，對超過10%限額的地區暫停新項目入庫。

“個別地方實施的PPP項目已麵臨一般（bān）公共預算支出比例10%紅線被突破的風險。”中國投（tóu）資谘詢有限責任公司政府與公共谘（zī）詢事業部（bù）谘詢總監吳贇稱，在地方政府仍有相當數量基礎設施和公共服務項目待啟（qǐ）動的背景下，地方（fāng）財政在實施財政承受能力論證（zhèng）製（zhì）度時，更希望能（néng）夠找到（dào）適合的突破（pò）口。因此，每年預算規模（mó）可觀的政府性基金預算自然成為各方議論的焦點。

對於如何規範政府基金預算在PPP項目中的應用（yòng），中國財政科學研究院PPP研究所政策研究（jiū）室主任鄢曉發表示，規範政府基金預算目前有（yǒu）兩個方（fāng）向：一是把一般（bān）公共預算（suàn）和基金預算統一納入財政支出能力評估範圍並統一管（guǎn）理，這相當於擴大了財政支出的分母基數，會涉及10%比例如何平衡的問題;二是兩者（zhě）分開評估和（hé）管理（lǐ），需要設定以基金（jīn）預算形（xíng）式參（cān）與（yǔ）PPP的規範問（wèn）題。不管哪種形式，一些以不合理運用（yòng）基金預（yù）算為（wéi）手段，變相突破10%紅線的行為都將（jiāng）在修訂版文件中得到規範。

合理（lǐ）設計（jì）收益分享風險分擔（dān）機製

專家認為，PPP項目中，政（zhèng）府承擔風險過大。相當多的PPP項目通過政府（fǔ）承諾保底等方式，提前鎖定財政購買PPP服務，實際是由政府單方麵承擔風險，社會投資人近乎（hū）零風險（xiǎn），無法實現風險共擔。

中國證券報記者獲悉（xī），修訂（dìng）後的文件將明（míng）確雙方享有的權利和承擔的風險，把收益分享和風險分擔更加合理化。

北（běi）京大學經濟學院副教授袁誠認為，要認識到債務（wù）、效率（lǜ）、風險的（de）匹配性，合理製定收益分享、風險分擔機製。政府與社會資本風（fēng）險分擔機製的（de）設（shè）計要按照“讓最有能力控製風險的一方承（chéng）擔該風險”的原則，政府應更多承擔政（zhèng）策（cè）、法律等方麵（miàn）的風險，社會資本（běn）方應更多承擔經營、管理（lǐ）等方麵的風（fēng）險。此外，要重視PPP項目的不確（què）定性，留存合理的政府與社會資本博弈空間。PPP項目由（yóu）於（yú）投資大、周期長，在建造、運營等生命周期內的每個階段均存在較大風險，對社會資本缺（quē）乏足夠的吸引力。此時，一方麵（miàn），應避免政府對（duì）社會資本方的投資本金或投資收益做兜底承諾，而將風險完全轉（zhuǎn）移給政府;另一方麵，應避免讓社會資本方（fāng）完全（quán）承擔所有風險，嚴重打壓社會資本方（fāng）的積極性。合（hé）理做法是，針對政府對社會資本方的日常支出責任，應嚴格以社會資本方的績效和產出為計價（jià）標準（zhǔn）;針對其他不可抗力的影響，應留存足夠的政（zhèng）府與社會資本（běn）談判協商空間，審慎對待各類或有（yǒu）風險、價格調整等（děng）事（shì）宜，合理劃分新（xīn）的政府支出責任。

進一步完善PPP條例

業內人士認為，PPP模式在我國推廣過程中，因為立法不（bú）及時、政策不完善、信用體係不健全等問題，出現了明股實債、政府兜底等“假PPP”現象，積累了一些隱性風險。因此，加快立法成為規範PPP發展的頭等大事。

3月國務院辦公廳印發的《國務院（yuàn）2018年立法工作計劃》將PPP條例列入立法工作計劃。8月（yuè）國務院辦公廳印發的《全國深化“放（fàng）管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工（gōng）方案的通知》明確提出，年底前製定出台基礎設（shè）施和公（gōng）共服務領域政府和社會資本合作條（tiáo）例（lì）。

“在此前PPP項目庫規範過程中，部分社會資本和金融機構對PPP有點失去信心。在此（cǐ）情（qíng）況下，PPP條例被中（zhōng）央督促盡快出台，顯得格外重要。”國家發改委和財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤（tāo）表示，總體（tǐ）來看，PPP條例主要起到宏觀促進作用，未來PPP條例需照顧到各種領域和PPP的各種模式，分類型改進優化措（cuò）施仍待討論。針對每一種不同的PPP類（lèi）型，還需多部門和各行業拿出細化方案（àn）。

中國政法大學（xué）研究生院院長李曙光認（rèn）為，當前PPP立法的首要工作是找準問題，PPP項（xiàng）目亂在什麽地方，哪（nǎ）些是法律問題，哪些是實施中的管理問題（tí）或操作問題。因此，當PPP項目出現問題時，應有問題反饋機製與應對機（jī）製，這就要（yào）求地方政府運作PPP項目時，應建立項目跟蹤機製、監督機製與止損機製，涉及到權利義務法律關係（xì）不清、責任不明的事項，應（yīng）及時上升到立法層麵，盡快製定遊戲規則，防止係統性風險發生。