今年以來，PPP市場都在等待一隻靴子的落地——“清庫大（dà）限”。
 
      2017年11月10日，財政部發布了《關於規範政府和社會（huì）資（zī）本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)表明要“防止PPP異化為新的融資平台，堅決遏製隱性債務風（fēng）險增量”，要求“各省級財政部門應於2018年3月（yuè）31日前完成本地區項目管理庫集（jí）中清理工作”。
 
      4月27日，財政部發布《關於進一步加強（qiáng）政府和社（shè）會資本合作(PPP)示範項目規範（fàn）管（guǎn）理的通知》(以下簡稱“《通知》”)，據統計有84個示範項（xiàng）目發生變動，其中30個同時移出（chū）項目庫和示（shì）範項目名（míng）單，在前三批697個示範項目中占（zhàn）比約4.3%;54個調出示（shì）範項目（mù）名單，占比約7.7% 。
 
      經過4年努（nǔ）力，中國的PPP改革取得了預期成果，形成了一個統一的大市場，落地了一大批支持轉型發展和民（mín）生保障的（de）項目。但2017年以後頻繁的政（zhèng）策出台和相關部委（wěi）的嚴（yán）監管（guǎn）措施“組合拳”讓各方對PPP模式的發展（zhǎn）心存疑（yí）慮，PPP是被（bèi）叫停（tíng）了嗎?出庫後的項目怎麽辦?2018年PPP有什麽（me）新動（dòng）作?《中國經濟周（zhōu）刊》在第一時間采訪業內專（zhuān）業人（rén）士（shì）深度解密最受關注的五大問（wèn）題。
 
PPP項目被叫停了嗎?
 
      今年以來市場關於PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目（mù）全線停工的消息持續傳出。一時間，有部分從業者發表了對於（yú）未（wèi）來PPP走勢悲觀的觀點。
 
      《中國經濟周（zhōu）刊》從財（cái）政部PPP中心獲悉，中央層麵從未有過否定或者叫停PPP項目的官方（fāng）表態。現階段存在的問題是發（fā）展中的問（wèn）題，要敢於直麵問題（tí）和矛盾，按照十九大整體（tǐ）部署精神和要求，提高規矩意識，維（wéi）護市場秩序，強化管理，嚴控（kòng）風險，保證PPP改革事業可（kě）持續、高質量發展。
 
      國（guó）務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經濟周刊》，全（quán）國財政係統下大力氣對（duì）前三批PPP示範項目進行核查，貫徹落（luò）實了嚴監管、防風險的工作重（chóng）點，並重點關注項目主體是（shì）否合規、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問（wèn）題，體現了政府推動PPP長期向好而麵對短期陣痛的（de）改革決心，也體（tǐ）現了各方為PPP模（mó）式正本清源、實現健康可持續發展而正視問題、迎（yíng）難而上並奪（duó）取最終勝利的信心，有利於及時發現（xiàn）問題、糾正（zhèng）問題，優化PPP項目管理，促進PPP規範高質量發展。
 
      事實上不僅PPP工作沒有被叫停，今年（nián）以來國家層麵對於PPP的規範發展也在（zài）有序進行之中，其中就（jiù）包括備受（shòu）矚目的PPP立法。
 
      3月14日，國務院辦公廳發（fā）布了《關於印發國務院2018年立法工作（zuò）計劃的通知》(國辦發〔2018〕14號)中（zhōng）明確 “提請（qǐng）全國人大常委會（huì）審議基礎設施和公共服務領域政府和社會（huì）資本合作條例(國務院法製辦、國家發展改革委、財政部（bù）起草)”。
 
      PPP模式在我國推廣30餘年，停（tíng）留在部門（mén）層麵的規章無法滿（mǎn）足市場需求，國家（jiā）從立法層麵上對PPP發展做出（chū）統一規劃符合未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP製度建設的征程，各方（fāng）仍不遺餘力地前行。
 
      4月14日，新華社發布《中共中央 國務院關於（yú）支持海南全麵（miàn）深化改革開放的指導意見》其中明確提出“創新（xīn）投融資（zī）方式，規範運用政府和社會資本合（hé）作(PPP)模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業。”
 
      4月23日，國務委員兼（jiān）國務院秘書長肖捷（jié）在人民日報（bào）發表署名文章“深入推進簡（jiǎn）政放權”提到：“要最大限度（dù）減少（shǎo）政府對市場資源的直接配置”、“ 要著力解決當前資源配置中（zhōng）存在的（de）突出問題，從廣度和深度上推進市場化（huà）改革，完善市場體係，創新配置方式，更多引入市場機製和市（shì）場化手段”，並明確提出要“創新公共（gòng）服務發展機製，探索政府與社會合作新方（fāng）式，引導社會資（zī）本參與公共（gòng）產（chǎn）品和公共服務供（gòng）給。”
 
出庫（kù）的項目怎麽辦?有無懲（chéng）罰措施?
 
      92號文中明確提出要“確保整改到位”，對於逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導並督促其於30日內完成整（zhěng）改。逾期未完成整改或整改不到（dào）位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成（chéng）。
 
      據悉，此次對示範項目的處（chù）理意見大致分為三類，第一類“退庫（kù）項目”既退庫（kù）也退示範，第二（èr）類（lèi）“退示範項目”隻退示範不（bú）退庫（kù），第三類“整改項目”則保留在示範項目清單中，根據整改（gǎi）情況決（jué）定（dìng）是否繼（jì）續保留在示範（fàn）項（xiàng）目清單。
 
      根（gēn）據《通知》，退庫項目30個，總投資額約為300.2億元，退示（shì）範項目54個（gè），總投（tóu）資額約為1584.8億元，限期整改項目89個（gè），總（zǒng）投（tóu）資額約為4817.9億元。
 
項目被清（qīng）退後有（yǒu）什麽懲（chéng）罰措施?
 
      最直接的影響是原獲得財政部PPP獎（jiǎng）補資金的項目需將獎補資金原（yuán）數返還。另外由項目退庫產生（shēng）的連帶影響，包括（kuò）項目退庫後麵臨的與銀行融資合同是否能繼續等問題將陸續呈（chéng）現。
 
      國浩律（lǜ）師(北京)事務所（suǒ）資（zī）深合夥人（rén）王衛東律師告訴《中國經（jīng）濟周刊》從法律角度看，從示範庫退到項目管理庫，或者是要求整改的項目（mù）因為還在示範庫裏，項目本身的PPP性質並沒有（yǒu）發生改變，所以原來雙方簽署的PPP合同應當持續有效，政府與社會資本（běn）合作的基礎並不會（huì）有實質（zhì）性變化。對於調出項目管理（lǐ）庫的項目，因為從根本上否（fǒu）定了其作為PPP存在的（de）基礎，會涉（shè）及到合同（tóng）的變更與解除等問題（tí）。
 
      “至於由此而引發的（de）該類合同的變更與（yǔ）解除，究竟（jìng）屬於無效合同（tóng）還是屬（shǔ）於可撤銷合同的範圍，違約責任由誰來承擔，要基於合同（tóng）本身的約定，以及（jí）某個項（xiàng）目本身（shēn）所引致前述變化的具體（tǐ）原因來判定由誰的過錯導致合同無法履行。比（bǐ）如92號文明確規定的不適宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費機製（zhì）、變相BT、構成（chéng）違法違規舉債擔（dān）保等情形。” 王衛東（dōng）說，“由於退庫，雙方解除合同所導致的損失是民事責任，比如投資已經發（fā）生、工程幹了一半、已發生（shēng）的銀行貸款等，由誰來賠償，也是（shì）要每一個個案去分析，以厘清究竟是社會（huì）資本的問題、還是政府的原因，或是雙方（fāng）均有相（xiàng）應（yīng）的責任。”
 
      中央（yāng）財經大學PPP治理研究院院長曹（cáo）富國告訴《中國經濟周刊》，業內所謂的“清庫”工（gōng）作，實際上是PPP在（zài）經曆了爆發性增長之後（hòu）的（de）一次回顧和體檢工作。“清庫”工作表明：政策層麵致力於規範和可持續發（fā）展的決心是毫不含糊的，即（jí）使是示範項目也不能例外。“清庫”結（jié）果（guǒ）也向PPP市場各方發出追求“真PPP”的強有力的積極信號。
 
      “在新時代的背景下（xià），PPP事業將堅定不移地實現從數（shù）量增長向質量增長的升（shēng）華。每一個PPP項目（mù）都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業者而言，真正（zhèng）的PPP的春天來到了。”曹富國說。
 
出庫的項目，整改（gǎi）之後（hòu）還能重新入庫嗎?
 
     《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲（huò）悉，若項目（mù）能按照最新政策精神和要求規範推進，鼓（gǔ）勵重（chóng）新申報入庫，本次核查清理工（gōng）作本著示範項（xiàng）目“能進能出（chū）”、動態調整的精神，根（gēn）據PPP項目實際推（tuī）進情況，遵循市場機製“優勝劣汰”的法則，將（jiāng）部分暫時無法推進、不適宜繼續采用PPP模式的（de）項（xiàng）目調出（chū）庫，一方麵讓項目選擇真正（zhèng）合適的模式推進，一方麵為更（gèng）優質、更有需要的項目入庫提供更多空間;建議退出（chū）示範的項（xiàng）目主要由於落地進程較緩慢。出庫、退示範後（hòu）如果能規範推進，順利落地，可重新申請入庫，或（huò）申報未來的示範（fàn）項目（mù）計劃。
 
      對於整改項目，本著（zhe）“治病救人”原則，會跟蹤項（xiàng）目整改情況，與地方合力解決問題，推進項目（mù）整改進程，督導其按期完成整改。
 
      “PPP項目庫的管理一直是一個動態的（de）管理（lǐ），入庫（kù）本身並不是像市場（chǎng）準入那樣是（shì）一種行政許可行為，PPP信息平（píng）台（tái）項目庫的管理（lǐ）是動態管理，入庫（kù）的PPP項目（mù）全生命周期都要符合（hé）PPP的實施要件;從信（xìn）息平台本身的管理（lǐ）製（zhì）度角度看，對於（yú）不合規的（de）項（xiàng）目，在（zài）其不符合要求的情況下，投資方（fāng）與地方政府要麽整改，要麽退庫。什麽時候發現這種情況，什（shí）麽時候（hòu）就可以退庫（kù），這是一種可以追溯的機製。”王衛東說。
 
      北京大學PPP研究中心副主任兼（jiān）秘書（shū）長鄧冰（bīng）告訴（sù）《中國經濟周刊》，本輪PPP項目清庫（kù）趨於理性且達到（dào）了預期的“正本清源”的效果，有利於推動PPP後續的良性發展和健康可持（chí）續推廣。
 
      “本次項目庫集中清理結果應該不（bú）會出現市場（chǎng）上（shàng）猜測的‘踩踏’現象，可以說明總體項目質量穩定，對於發展（zhǎn）4年多（duō）、一（yī）個10萬億級的市場，屬於正常的‘次品率’範疇。”鄧（dèng）冰說。 鄧冰表示，從基層調研的情況看，有部分PPP項目確實不符合（hé）規範要求，存在明顯的瑕疵（cī）和硬傷，至今仍然無法執行（háng）、難以落地（dì），政府和社會資本方都已騎虎難下，這（zhè）類項目是必須要清理的。同時，部分省份的地方債務風險較大，在防風險和促發展的選擇（zé）上，采取較為謹慎的策略，暫停（tíng）一批、調減一批、壓減一批，從主（zhǔ）觀上對項目庫的清理加大了（le）力度，這種情況也符合地方實際，可以理（lǐ）解。
 
為什麽要（yào）入庫?入庫有什麽優勢?
 
      截至2018年2月末，全國PPP綜合（hé）信息平台項目管理庫(收錄處於準備、采購、執行和（hé）移交階段的項目)共有PPP項（xiàng）目（mù）7,378個，總投（tóu）資額約113,187億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市（shì）)及新（xīn）疆兵（bīng）團（tuán）和19個行業領域。前三批國家PPP示範項目為697個。
 
      多位業內人士向記者表示，入庫（kù）幾乎已經成了商（shāng）業銀行發放貸款的“硬性”指（zhǐ）標，而成為示（shì）範項目不僅是可以獲（huò）得（dé）財政（zhèng）部給予的300萬、500萬、800萬的獎勵，更（gèng）重要的是示範項目的合規性和示範性幾乎成為了項（xiàng）目融資時最具含金量的認證。
 
      王衛東表示，PPP項目入（rù）庫（kù）行（háng）為（wéi）本身對於金融機構來說也有（yǒu）不同的（de）意義，一種是項目（mù）入信息庫是表示投資人（rén）與地方政府均從主觀上認知項目是符合行業主管部門（mén）對PPP的規範（fàn）要求，並已經在項目管理庫登記、備案，按照PPP項（xiàng）目進（jìn）行管理。在這種情況下，銀行才能考慮（lǜ）其項目不同於一般投資項目的（de）特殊（shū）性，為（wéi）項目安排相應的符合PPP特點的融資。第二是如果（guǒ）經（jīng）過行業專家評審（shěn），進了示範項目庫，從某（mǒu）種程度上對項目符合（hé）PPP規範性（xìng）要求給予了一定程度的（de）認可，間接地對項目（mù）本（běn）身起到了增信的作用，銀行會（huì）相應地認（rèn）為從合（hé）規性（xìng）方麵對（duì）於銀行的整體融資風險起到一定的（de）保障。
 
      “不過，金融機構在整個PPP項目中應該發揮‘財務結構把門人’的作用。由於PPP項目本身的風險結構，金融（róng）機構在項目中的資金風險遠遠高於投資人（rén），采用通常的融資方法顯然是無法有效控製自身的風險。措施不當，還會將某個具體項目的（de）風險籍由擔保方式向其他領域延伸，並不符（fú）合防範整體風險的要（yào）求。目前在已落地的PPP項目中（zhōng），隻有10%左右的項目采用了有限追索權的（de）方式(編（biān）者注：國際項目融資的專業術語。即債務人無法償還銀行（háng）貸款時（shí），銀行隻能就項目的現金流量和資產對債務人進行追索)這（zhè）表明金融機（jī）構整體對於PPP項（xiàng）目的風險把控和能（néng）力建設還不完善”，王衛東說（shuō）。“(對於PPP項目的融資模式)要改變（biàn）傳（chuán）統的隻看誰還錢，而是更（gèng）著（zhe）重（chóng）關注錢從哪裏來。還（hái）錢的來源和基礎（chǔ）是（shì）什麽，績效考（kǎo）核對資金來源的影響（xiǎng）程序等等。因此，從這個角度來看銀行和金融機（jī）構不能將項目是否（fǒu）入庫或者是否是示範項（xiàng）目作為為PPP項目提供融資（zī）的簡單條件，而是要回到項目（mù）和合同中去，承（chéng）擔起作為PPP的參與方之一把控（kòng）項目相關風險的責任，同時提（tí）升（shēng）風險把控（kòng）的水平和能力。”
 
      上海浦東發展銀行PPP中心副主任鄭大衛告訴《中國（guó）經（jīng）濟周刊》,作為金融機構，一般要從收益、風險、流動性等角度來判斷每個具體項目。PPP項目因為周期長、結構（gòu）複雜,對金融（róng）機構來說要求更高，具體項目的融資（zī）要評估還款來源。對於一些相對優質（zhì）的項目可（kě）做成有限追索項目融資，要實現真正的（de）項目融資，需要銀行不斷提高專（zhuān）業能力，對項目全生命周期的收入來（lái）源充分評（píng）估，但是這個過程（chéng）不是一蹴而就的。
 
      鄭大衛舉例，從防風險的（de）角度來看，如果采用（yòng）有限追索（suǒ）項目（mù）融資，一旦項目失敗，銀行麵臨的風險更大。如（rú）果不是采用有限（xiàn）追索（suǒ）項目融資，比（bǐ）如某個上市公司的PPP項目失敗後，還可以對（duì）上市公司其他的收入進行追償。
 
      “國外的項目采用（yòng）有限追索（suǒ）的融資（zī）方式較多，前提是一是項目質（zhì）量較好，另外銀行的專業能力比較高，法製（zhì）環境也相對完善。”鄭大衛說（shuō），“如果項目出庫（kù），就不能（néng）納入預算，項目還款就會存在問題，導致項目提前中止的時候需要社會資本和（hé）地方政（zhèng）府按照契約協商解決，確保（bǎo）還款來源持續下（xià）去，避免半拉子工程。”
 
      “對於PPP 的認知，不應把它看成是融資的手段，變成有錢的（de）地方不願意幹，沒錢的地方特別積極。PPP是提升公共服務質量和效率的工具。采用PPP的方式，通過市場化的手段有利（lì）於公（gōng）共服務體質增效。當前部分地區財力有限，建議在國家大（dà）力倡導的環保、精準扶貧、幸福產業、醫療、養老、教（jiāo）育（yù）等領（lǐng）域內優先實施（shī）PPP項目”，鄭大衛說（shuō），“在市場上一片轟轟烈（liè）烈的時候，需要（yào）一些（xiē）冷靜和（hé）理性的思考。在遇到規範和出庫的時候，需（xū）要多一點樂觀和積（jī）極的堅持。”
 
2018年PPP改革會有哪些新動作（zuò）?
 
      4月19日，文化旅遊部和財政部共同發布了（le）《關於在旅遊領域推廣（guǎng）政（zhèng）府和社會資本合（hé）作模式的指導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號)(以下簡稱“《意見》”)。
 
     《意見》表明在全麵貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指（zhǐ）導下，以習近平新時代（dài）中國特色社會主義思想（xiǎng）為指導，PPP工作堅持穩中求進工（gōng）作總基調，堅持新（xīn）發展理念，按照高質量發展的要求，統籌推進“五位一體”總體布局和協調（diào）推進“四個全麵”戰略布局，堅持以旅遊（yóu）供給側結構性改革為主線（xiàn），緊（jǐn）扣人（rén）民日益增長的旅遊美（měi）好生活需要和不平衡不充分的旅遊業發展之間的矛盾，大力推動旅遊業（yè）質量（liàng）變革、效率變革、動力變革。
 
      北京明（míng）樹數據科技有限公司首席執行官肖光睿告訴《中國經濟周刊》這（zhè）是繼上一次2017年8月，財政部、民政部、人力資源社（shè）會保（bǎo）障部發布《關於（yú）運用政府和社會資本合（hé）作模式支持養老服務業發（fā）展的實施（shī）意見》(財金〔2017〕86號)後（hòu），時隔8個月，中（zhōng）央部委再次聯合發布行業指導意見，向市場充分（fèn）釋放了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的決心和信心，通過對PPP項目的清理規範，將會保（bǎo）證行業更加持（chí）續健康的（de）發（fā）展，真正達到改善（shàn）公共產品供給和提（tí）升公共治理能力的作用。
 
      “隨著越來越多的項目進入到執行（háng）期（qī），執行（háng）期的（de）管理，將是一個重點，同時（shí）也是目前（qián）政策和（hé）管理機製相對缺乏的一個（gè）盲點”，肖光睿說，“下一步如何在借助大數據精準管理的基礎之上，完善項目執行階段（duàn）的管理辦法，確保萬億級的PPP項目能夠順利實施並達到提質增效和提升公共治理能力的目的，應是當前和下一階段的重點。從中央和地（dì）方（fāng）PPP的監管層，地（dì）方政府執行機構以（yǐ）及項目公司三個維度（dù），對（duì）PPP項目全生命周期的（de）質量（liàng）風險績效造價預算等方麵製定相（xiàng）應的（de）管理辦法。”
 
      《中國經濟（jì）周刊（kān）》從財政部PPP中心獲悉在（zài）接下來的2018年，還將重點推進製度建設，夯實PPP法治（zhì）化基礎（chǔ）。另外，PPP標準化合（hé）同、績效管理（lǐ）、風險管（guǎn）理等製度也在（zài）推進過程，以進一步優化PPP發展的製度環境，防範化解PPP帶來的相關風險。各方將合（hé）力推動PPP模（mó）式與（yǔ）“一（yī）帶一路”、“脫貧攻堅”、“生（shēng）態環保”等國家重大戰略結合，發揮PPP模式更大的治理作用和實踐價值。